Οι αποφάσεις 1182 και 1183/2026 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας έγιναν γνωστές ως το νέο «μπλόκο» στην τακτοποίηση αυθαιρέτων με οικοδομική άδεια που ακυρώθηκε δικαστικά. Ο τίτλος αποδίδει το άμεσο αποτέλεσμα, όχι όμως ολόκληρη την ιστορία.
Πίσω από τη δικαστική κρίση υπάρχουν ιδιοκτήτες που έχτισαν με άδεια της Πολεοδομίας, γείτονες που προσέφυγαν στα δικαστήρια, υπηρεσίες που εφάρμοζαν επί χρόνια λανθασμένους όρους δόμησης και ένας νομοθέτης που αναζητούσε διαρκώς τρόπο να διαχειριστεί τα τετελεσμένα. Στο κέντρο αυτής της διαδρομής βρίσκεται η Ερμούπολη της Σύρου.
Η υπόθεση αγγίζει ένα απλό και δύσκολο μαζί ερώτημα: τι γίνεται όταν ο πολίτης εμπιστεύεται την άδεια που του έδωσε το κράτος, χτίζει το ακίνητό του και αργότερα ένα δικαστήριο κρίνει ότι η άδεια δεν έπρεπε να έχει εκδοθεί;
Η εύκολη απάντηση θα ήταν ότι ο ιδιοκτήτης δεν φταίει. Αυτό μπορεί πράγματι να ισχύει. Δεν λύνει, όμως, το πρόβλημα του γείτονα που προσέφυγε στη Δικαιοσύνη, δικαιώθηκε και συνέχισε να ζει δίπλα σε ένα κτίριο το οποίο κρίθηκε παράνομο. Δεν λύνει ούτε το ζήτημα της προστασίας ενός ιστορικού οικισμού. Κυρίως, δεν απαντά στο τι σημαίνει στην πράξη μια αμετάκλητη δικαστική απόφαση.
Το Συμβούλιο της Επικρατείας εξέτασε τις περιπτώσεις α΄ και β΄ της παραγράφου 3 του άρθρου 110 του ν. 4495/2017. Οι διατάξεις επέτρεπαν, υπό προϋποθέσεις, την υπαγωγή σε καθεστώς τακτοποίησης κτισμάτων των οποίων οι οικοδομικές άδειες είχαν ακυρωθεί δικαστικά επειδή στηρίχθηκαν σε κανόνες δικαίου που δεν ίσχυαν ή σε εσφαλμένη ερμηνεία του πολεοδομικού καθεστώτος. Βασική προϋπόθεση ήταν να μην έχουν υποβληθεί ψευδή ή ανακριβή στοιχεία από τον ιδιοκτήτη.
Η σκέψη του νομοθέτη είχε μια αναγνωρίσιμη ανθρώπινη βάση. Ο πολίτης είχε απευθυνθεί στην αρμόδια υπηρεσία, είχε λάβει επίσημη άδεια και είχε οργανώσει τη ζωή και την περιουσία του γύρω από αυτή. Η ρύθμιση επιχείρησε να τον προστατεύσει από τις συνέπειες ενός σφάλματος που συχνά δεν ήταν δικό του.
Το ΣτΕ έκρινε, όμως, ότι ο συγκεκριμένος τρόπος προστασίας παραβίαζε το Σύνταγμα.
Κατά το Δικαστήριο, η τακτοποίηση οδηγούσε ουσιαστικά σε «αυτόματη αναβίωση» της ακυρωθείσας άδειας. Το κτίριο μπορούσε να παραμείνει με τα ίδια χαρακτηριστικά — όγκο, ύψος, επιφάνεια και θέση — που είχαν ήδη κριθεί μη νόμιμα. Έτσι, η αμετάκλητη απόφαση έχανε το πρακτικό της αποτέλεσμα και η υποχρέωση της Διοίκησης να συμμορφωθεί περιοριζόταν σε μια τυπική αναγνώριση ότι κάποτε υπήρξε πρόβλημα.
Αυτό προσκρούει στα άρθρα 20, 26 και 95 παρ. 5 του Συντάγματος. Η δικαστική προστασία πρέπει να έχει πραγματικό αντίκρισμα. Ο πολίτης που προσφεύγει, δικαιώνεται και περιμένει τη συμμόρφωση της Διοίκησης δεν μπορεί να βλέπει τη δικαστική απόφαση να αδρανοποιείται λίγα χρόνια αργότερα μέσω μιας γενικής νομοθετικής ρύθμισης.
Υπήρχε και δεύτερο συνταγματικό πρόβλημα. Το άρθρο 24 απαιτεί ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό. Η διατήρηση ενός κτιρίου, χωρίς νέα άδεια και χωρίς συνολική αξιολόγηση των επιπτώσεων στην περιοχή, δεν αποτελεί πολεοδομικό σχεδιασμό. Αποτελεί ατομική διευθέτηση ενός ήδη διαμορφωμένου τετελεσμένου.
Το Δικαστήριο δεν αγνόησε την καλή πίστη των ιδιοκτητών. Την έλαβε υπόψη, αλλά έκρινε ότι δεν αρκεί για να εξουδετερωθεί η δικαστική προστασία του αντιδίκου. Με απλά λόγια, η αδικία που υπέστη ο ένας πολίτης από το λάθος της Πολεοδομίας δεν μπορεί να αποκατασταθεί μεταφέροντας τις συνέπειες στον άλλον. Αυτή είναι ίσως η πιο ουσιαστική πλευρά των αποφάσεων.
Η Ερμούπολη δεν αποτελεί έναν συνηθισμένο πολεοδομικό οικισμό. Δημιουργήθηκε στις αρχές του 19ου αιώνα ως μια νέα πόλη, οργανωμένη από πρόσφυγες που εγκαταστάθηκαν στη Σύρο. Η αρχιτεκτονική και πολεοδομική της ταυτότητα έχει ιδιαίτερη εθνική σημασία. Γι’ αυτό χαρακτηρίστηκε παραδοσιακός οικισμός και ιστορικός τόπος, ως μοναδικό νεοκλασικό και πολεοδομικό σύνολο.
Η σημερινή εκκρεμότητα ξεκίνησε από τη διαδοχή διαφορετικών πολεοδομικών καθεστώτων.
Το προεδρικό διάταγμα του 1976 προέβλεπε ευνοϊκότερους όρους δόμησης και συντελεστή που μπορούσε να φτάσει έως το 2,1. Ακολούθησαν νεότερες προστατευτικές ρυθμίσεις, ιδίως το προεδρικό διάταγμα του 1978 και το ΠΔ της 11ης Μαΐου 1989 για τους παραδοσιακούς οικισμούς των Κυκλάδων. Με το νεότερο πλαίσιο ο συντελεστής δόμησης περιορίστηκε σημαντικά, έως το 0,8.
Η αρμόδια Πολεοδομία συνέχισε, ωστόσο, να εκδίδει άδειες με βάση το παλαιότερο και ευνοϊκότερο καθεστώς. Αυτό δεν συνέβη σε μία μόνο οικοδομή. Η πρακτική ακολουθήθηκε επί χρόνια και επηρέασε μεγάλο αριθμό ακινήτων στο ιστορικό κέντρο.
Η διαφορά ανάμεσα σε συντελεστή 2,1 και 0,8 είναι τεράστια. Δεν πρόκειται για μια μικρή απόκλιση που μπορεί να διορθωθεί με περιορισμένες εργασίες. Επηρεάζει άμεσα τη συνολική επιφάνεια και τον όγκο του κτιρίου, άρα και την αξία του οικοπέδου. Ένα ακίνητο που αγοράστηκε με την πεποίθηση ότι διαθέτει συγκεκριμένη οικοδομησιμότητα αποκτά εντελώς διαφορετική οικονομική αξία όταν αυτή περιορίζεται σε λιγότερο από το μισό.
Το 2001, με τη ΣτΕ 84/2001, ακυρώθηκε οικοδομική άδεια που είχε εκδοθεί στη βάση του προβληματικού καθεστώτος. Η απόφαση έφερε στην επιφάνεια ένα ζήτημα που είχε ήδη αποκτήσει μεγάλη κοινωνική και οικονομική έκταση.
Ο νομοθέτης παρενέβη με το άρθρο 5 παρ. 12 του ν. 2940/2001. Αξίζει να σημειωθεί ότι ο συγκεκριμένος νόμος είχε ως βασικό αντικείμενο τα αναπτυξιακά, φορολογικά και θεσμικά κίνητρα για τις επιχειρήσεις του κατασκευαστικού τομέα. Η ρύθμιση για την Ερμούπολη εντάχθηκε στις «άλλες διατάξεις» του νόμου, χωρίς να συνοδεύεται από έναν ολοκληρωμένο πολεοδομικό σχεδιασμό ειδικά για την πόλη.
Το 2003 η Ολομέλεια του ΣτΕ, με την απόφαση 2526/2003, έκρινε τη ρύθμιση αντισυνταγματική. Το Δικαστήριο επισήμανε ότι η Ερμούπολη δεν μπορούσε να αντιμετωπιστεί με γενικά και αφηρημένα κριτήρια. Χρειαζόταν ειδική αξιολόγηση της ιστορικής, αρχιτεκτονικής και πολεοδομικής φυσιογνωμίας της.
Θα ανέμενε κανείς ότι από εκείνο το σημείο η Διοίκηση θα σταματούσε να εκδίδει άδειες με το παλιό καθεστώς και θα προχωρούσε στην εκπόνηση ενός νέου σχεδίου. Η πραγματικότητα εξελίχθηκε διαφορετικά. Η Πολεοδομία συνέχισε για περίπου τρία χρόνια να χορηγεί άδειες, μέσα σε ένα περιβάλλον προσωρινών ρυθμίσεων και προσδοκίας ότι θα δοθεί τελικά κάποια νομοθετική λύση.
Το 2006 ακολούθησε αναστολή έκδοσης αδειών, με επίκληση νομοθετικού κενού. Η αναστολή αυτή δεν είχε προηγηθεί της απαιτούμενης υπουργικής απόφασης. Η υπηρεσία είχε, έτσι, μετακινηθεί από τη χορήγηση προβληματικών αδειών σε ένα γενικευμένο πάγωμα της οικοδομικής δραστηριότητας.
Οι συνέπειες πέρασαν γρήγορα στην καθημερινότητα. Ιδιοκτήτες δυσκολεύονταν να μεταβιβάσουν τα ακίνητά τους, να συστήσουν εμπράγματα δικαιώματα, να λάβουν άδεια επισκευής ή να κάνουν αναγκαίες επεμβάσεις στα κτίριά τους. Σε μια ιστορική πόλη, όπου πολλά ακίνητα χρειάζονται συστηματική συντήρηση, το αδιέξοδο αυτό είχε και άμεσες επιπτώσεις στο ίδιο το κτιριακό απόθεμα.
Υπάρχει μια λεπτομέρεια που βοηθά να καταλάβουμε γιατί το πρόβλημα έγινε τόσο βαθύ. Οι πολεοδομικές υπηρεσίες της τότε Νομαρχίας Κυκλάδων δεν περιορίστηκαν στην έκδοση οικοδομικών αδειών. Βεβαίωναν τους σχετικούς όρους δόμησης και στα τοπογραφικά διαγράμματα που συνόδευαν τις μεταβιβάσεις ακινήτων.
Για έναν αγοραστή, ένα τέτοιο έγγραφο αποτελεί επίσημη ενημέρωση της Πολιτείας. Ο πολίτης δεν είναι σε θέση να γνωρίζει ότι η ίδια η υπηρεσία εφαρμόζει εσφαλμένα ένα προεδρικό διάταγμα ή ότι μια σύνθετη σχέση μεταξύ παλαιότερων και νεότερων πολεοδομικών κανόνων θα ερμηνευθεί διαφορετικά πολλά χρόνια αργότερα από το ΣτΕ.
Πάνω σε αυτές τις βεβαιώσεις υπογράφηκαν συμβόλαια. Χορηγήθηκαν δάνεια. Εγγράφηκαν υποθήκες. Καταβλήθηκαν τιμήματα και φόροι. Οικογένειες επένδυσαν τις αποταμιεύσεις τους σε ακίνητα που θεωρούσαν απολύτως νόμιμα.
Αυτό εξηγεί γιατί ο νομοθέτης επανερχόταν. Μια καθολική εφαρμογή των δικαστικών κρίσεων θα δημιουργούσε πολύ μεγάλο αριθμό αξιώσεων, διοικητικών εκκρεμοτήτων και κοινωνικών αντιδράσεων. Η κατεδάφιση δεν ήταν ένα αφηρημένο ενδεχόμενο. Θα αφορούσε κατοικίες και επαγγελματικούς χώρους στο κέντρο μιας ζωντανής πόλης.
Υπήρχε όμως και η άλλη πλευρά. Σε μία από τις υποθέσεις, η δικαστική διαμάχη άρχισε το 2004. Παρά την εκκρεμότητα, για το επίμαχο τριώροφο κτίριο εκδόθηκε έγκριση αποπεράτωσης τον Ιανουάριο του 2018. Ο άνθρωπος που προσέφυγε στη Δικαιοσύνη χρειάστηκε να περιμένει περισσότερα από είκοσι χρόνια για να πληροφορηθεί ποια πρακτική αξία είχε τελικά η δικαίωσή του.
Το αδιέξοδο δεν μπορεί να λυθεί με το να επιλεγεί ποιος από τους δύο ιδιώτες θα επωμιστεί ολόκληρη τη ζημία. Η ευθύνη ξεκινά από το κράτος που εξέδωσε την άδεια, βεβαίωσε τους όρους δόμησης, δεν συμμορφώθηκε εγκαίρως στις δικαστικές αποφάσεις και δεν εκπόνησε ένα νέο πολεοδομικό σχέδιο όταν το πρόβλημα έγινε γνωστό.
Η νομολογία δείχνει προς την αποζημιωτική οδό. Ο καλόπιστος ιδιοκτήτης μπορεί, ανάλογα με τα πραγματικά περιστατικά, να αναζητήσει αποζημίωση για την παράνομη δράση των αρμόδιων οργάνων, σύμφωνα με τα άρθρα 105 και 106 ΕισΝΑΚ. Αντίστοιχα, αποζημίωση μπορεί να χρειάζεται και ο διάδικος που δικαιώθηκε, εφόσον η Διοίκηση δεν συμμορφώθηκε και το παράνομο κτίσμα παρέμεινε επί μακρόν.
Το ΣτΕ αναφέρθηκε ειδικά στη δυνατότητα νομοθετικά καθορισμένης αποζημίωσης των νικησάντων διαδίκων. Για τον υπολογισμό της θα μπορούσαν να λαμβάνονται υπόψη η βλάβη από τη μακροχρόνια διατήρηση του κτίσματος, η διάρκεια του δικαστικού αγώνα και η παράλειψη της Διοίκησης να συμμορφωθεί. Η προσέγγιση αυτή τοποθετεί την οικονομική επιβάρυνση εκεί όπου θεσμικά ανήκει: στο κράτος που δημιούργησε και διατήρησε το πρόβλημα.
Οι αποφάσεις του 2026 αφήνουν χώρο για μια θεσμικά βιώσιμη λύση. Το ΣτΕ δέχεται ότι ένα κτίριο μπορεί να κριθεί με βάση ένα νέο κανονιστικό καθεστώς, εφόσον αυτό προκύψει από πραγματικό πολεοδομικό σχεδιασμό. Ο σχεδιασμός πρέπει να αφορά συνολικά την περιοχή, να στηρίζεται σε πολεοδομικά και περιβαλλοντικά δεδομένα και να λαμβάνει υπόψη την ιδιαίτερη φυσιογνωμία και τις ανάγκες της.
Για την Ερμούπολη αυτό σημαίνει μια ειδική μελέτη για την πόλη. Χρειάζεται πλήρης καταγραφή του κτιριακού αποθέματος, των αδειών που εκδόθηκαν με το παλαιό καθεστώς, των δικαστικών αποφάσεων και της σημερινής περιβαλλοντικής επιβάρυνσης. Χρειάζεται επίσης να εξεταστεί ποια κτίρια μπορούν να ενταχθούν σε ένα νέο σχέδιο, ποια απαιτούν προσαρμογές και ποια προκαλούν επιβάρυνση που δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή.
Η λύση δεν μπορεί να προκύψει από ακόμη μία οριζόντια «τακτοποίηση». Χρειάζεται να προκύψει από τη μελέτη της πραγματικής πόλης όπως αυτή έχει διαμορφωθεί, χωρίς να εγκαταλειφθεί η προστασία του ιστορικού της χαρακτήρα.
Το ενδιαφέρον στρέφεται πλέον και σε άλλες περιοχές. Εδώ απαιτείται νομική προσοχή. Δεν αντιμετωπίζουν όλες το ίδιο πρόβλημα με τη Σύρο και δεν επηρεάζεται αυτομάτως κάθε ακίνητο σε παραδοσιακό οικισμό.
Πρώτη κατηγορία αποτελούν οι οικισμοί στους οποίους οι οικοδομικές άδειες βασίστηκαν σε οριοθετήσεις που κρίθηκαν ανίσχυρες ή μη νόμιμες. Όταν καταρρέει δικαστικά η κανονιστική βάση της οριοθέτησης, μπορεί να επηρεαστούν άδειες που εκδόθηκαν με πλήρη φάκελο και χωρίς υπαιτιότητα των ιδιοκτητών .
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν και οι παραδοσιακοί οικισμοί των Κυκλάδων, λόγω της εφαρμογής του οριζόντιου ΠΔ του 1989. Αυτό δεν σημαίνει ότι υπάρχει παντού πρόβλημα αντίστοιχο της Ερμούπολης. Σημαίνει ότι σε κάθε επίμαχη περίπτωση πρέπει να ελέγχεται ποιο κανονιστικό πλαίσιο ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσης της άδειας και αν συνεκτιμήθηκαν οι ειδικές ανάγκες προστασίας του συγκεκριμένου οικισμού.
Στη Ρόδο έχουν ήδη εμφανιστεί υποθέσεις αδειών εκτός σχεδίου, ιδίως σε γήπεδα χωρίς πρόσωπο σε νομίμως υφιστάμενη κοινόχρηστη οδό. Η νομική βάση είναι διαφορετική από εκείνη της Σύρου, όμως το πρακτικό αποτέλεσμα μπορεί να είναι παρόμοιο: ένας ιδιοκτήτης διαθέτει άδεια, ξεκινά την οικοδομή και αργότερα η άδεια ακυρώνεται .
Η Ρόδος παρουσιάζει επιπλέον σοβαρά προβλήματα διοικητικής λειτουργίας. Έλεγχος της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας διαπίστωσε καθυστερήσεις σε 111 από 141 αιτήσεις προέγκρισης, ενώ σε 39 περιπτώσεις δεν είχε ολοκληρωθεί η βεβαίωση προστίμων παρά την οριστικοποίηση των εκθέσεων αυτοψίας. Τα στοιχεία αυτά δεν αποδεικνύουν ένα ενιαίο κανονιστικό σφάλμα όπως στη Σύρο. Δείχνουν το περιβάλλον μέσα στο οποίο οι πολεοδομικές εκκρεμότητες συσσωρεύονται και παραμένουν άλυτες.
Ανάλογη εγρήγορση απαιτείται στη Μύκονο και σε άλλες τουριστικές περιοχές με ειδικές Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου, καθώς και στα παραδοσιακά τμήματα οικισμών όπως η Κηφισιά, όπου οι άδειες υπόκεινται σε αυξημένους μορφολογικούς και περιβαλλοντικούς περιορισμούς.
Οι νέες αποφάσεις δεν οδηγούν αυτομάτως στην ακύρωση όλων αυτών των αδειών. Αφορούν συγκεκριμένη κατηγορία περιπτώσεων: πρέπει να υπάρχει οικοδομική άδεια που έχει ήδη ακυρωθεί δικαστικά για ουσιαστικό πολεοδομικό λόγο και στη συνέχεια προσπάθεια διατήρησης του κτίσματος μέσω της ρύθμισης που κρίθηκε αντισυνταγματική. Χωρίς αμετάκλητη δικαστική ακύρωση, δεν μπορεί να μεταφερθεί αυτούσια η κρίση των αποφάσεων 1182 και 1183/2026.
Η διάκριση αυτή είναι απαραίτητη για να μην καλλιεργηθεί αδικαιολόγητη ανασφάλεια στην αγορά ακινήτων.
Η ιστορία της Σύρου δείχνει πόσο ακριβό γίνεται ένα διοικητικό λάθος όταν αφήνεται να μεγαλώνει. Στην αρχή υπήρξε μια εσφαλμένη εφαρμογή των όρων δόμησης. Ακολούθησαν άδειες, οικοδομές, συμβόλαια και δάνεια. Ύστερα ήρθαν οι προσφυγές, οι ακυρωτικές αποφάσεις και οι νομοθετικές ρυθμίσεις. Κάθε χρόνος που περνούσε πρόσθετε περισσότερους ανθρώπους και περισσότερα δικαιώματα στο ίδιο αδιέξοδο.
Το κράτος έχει πλέον μια σαφή κατεύθυνση. Οφείλει να σχεδιάσει ειδικά για την Ερμούπολη, να εξετάσει κάθε κατηγορία κτισμάτων με βάση το νέο κανονιστικό πλαίσιο και να οργανώσει δίκαιο μηχανισμό αποζημιώσεων. Παράλληλα, πρέπει να εντοπίσει εγκαίρως τις υπόλοιπες περιοχές όπου άδειες στηρίχθηκαν σε αμφισβητούμενες οριοθετήσεις ή πολεοδομικούς κανόνες.
Οι ιδιοκτήτες χρειάζονται ασφάλεια δικαίου. Οι γείτονες χρειάζονται αποτελεσματική δικαστική προστασία. Η Ερμούπολη χρειάζεται προστασία αντάξια της ιστορίας της. Και οι πολεοδομικές υπηρεσίες χρειάζονται ανθρώπους, τεχνικά μέσα και καθαρούς κανόνες, ώστε η άδεια που υπογράφουν σήμερα να μη γίνει η δικαστική εκκρεμότητα της επόμενης εικοσαετίας.
*Σχόλιο για το energodromio.gr
Του Νάσου Φανού, Δικηγόρου
Πηγή φωτο: ΒΙΚΠΑΙΔΕΙΑ
Περισσότερες ειδήσεις
Γ. Στασινός (ΤΕΕ): Σε λίγους μήνες τα αυθαίρετα θα εντοπίζονται σχεδόν σε πραγματικό χρόνο
Αναγκαία, αλλά υπερβολικά δύσκολη η αξιοποίηση των διατηρητέων και παλαιών βιομηχανικών ακινήτων
ΤΕΕ: Πρόταση για την ονομασία του Κώδικα Χωροταξίας – Πολεοδομίας σε «Νικόλαος Ταγαράς»
