Σε μια νέα εποχή περνά σταδιακά η αγορά των δημοσίων έργων στην Ευρώπη, καθώς η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επιχειρεί να αλλάξει τη φιλοσοφία με την οποία σχεδιάζονται, δημοπρατούνται και ανατίθενται οι δημόσιες συμβάσεις. Η χαμηλότερη τιμή παύει να αποτελεί το κυρίαρχο σημείο αναφοράς και τη θέση της καταλαμβάνει ένα ευρύτερο μοντέλο αξιολόγησης, στο οποίο αποκτούν αυξημένο βάρος η ποιότητα, η βιωσιμότητα, η ανθεκτικότητα, η καινοτομία και συνολικά το κόστος ενός έργου σε όλη τη διάρκεια ζωής του.
Για την ελληνική κατασκευαστική αγορά, ωστόσο, η μετάβαση αυτή αποκτά ιδιαίτερη σημασία. Κι αυτό γιατί, την ώρα που η Ευρώπη ανοίγει τον επόμενο κύκλο αλλαγών, οι εκπρόσωποι του εγχώριου τεχνικού κόσμου επισημαίνουν ότι παραμένουν ανοιχτές σημαντικές εκκρεμότητες από το προηγούμενο θεσμικό πλαίσιο. Η καθυστέρηση στην επανάκριση των εργοληπτικών επιχειρήσεων, η συγκέντρωση μεγάλου μέρους των έργων σε περιορισμένο αριθμό αναδόχων, η συρρίκνωση του αντικειμένου για τις μικρομεσαίες εταιρείες, οι όροι συμμετοχής στους διαγωνισμούς και τα παρωχημένα τιμολόγια συνθέτουν, σύμφωνα με τους εκπροσώπους του κλάδου, ένα δύσκολο περιβάλλον πάνω στο οποίο καλούνται τώρα να εφαρμοστούν οι νέοι ευρωπαϊκοί κανόνες.
Η μεταρρύθμιση που προτείνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι ευρείας κλίμακας. Οι δημόσιες συμβάσεις αντιστοιχούν περίπου στο 15% του ΑΕΠ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και αφορούν ένα τεράστιο φάσμα δραστηριοτήτων, από τις μεταφορές και τις υποδομές έως την ενέργεια, τα σχολεία και την υγεία. Στόχος είναι η δημιουργία ενός απλούστερου, περισσότερο ενιαίου και ευέλικτου συστήματος, με την Επιτροπή να υπολογίζει ότι η μείωση του διοικητικού βάρους μπορεί να οδηγήσει σε ετήσια εξοικονόμηση περίπου 649 εκατ. ευρώ.
Μία από τις βασικότερες αλλαγές είναι η ενοποίηση των τριών υφιστάμενων οδηγιών και των διάσπαρτων επιμέρους διατάξεων σε έναν ενιαίο, άμεσα εφαρμοστέο κανονισμό. Με αυτόν τον τρόπο επιχειρείται να περιοριστούν οι διαφορετικές ερμηνείες και εφαρμογές των ευρωπαϊκών κανόνων από χώρα σε χώρα, ενώ οι διαδικασίες προβλέπεται να μειωθούν από πέντε σε τρεις.
Παράλληλα, δίνεται μεγαλύτερη ευελιξία στις αναθέτουσες αρχές, καθώς προβλέπεται μεγαλύτερο περιθώριο διαπραγμάτευσης κατά τη διάρκεια των διαδικασιών, αλλά και καλύτερη διαβούλευση με την αγορά. Εισάγεται επίσης διαδικασία καινοτομίας για την ανάπτυξη και προμήθεια λύσεων που δεν είναι ακόμη διαθέσιμες στην αγορά.
Μεγάλη αλλαγή αποτελεί και η δημιουργία μιας ολοκληρωμένης ψηφιακής αγοράς δημοσίων συμβάσεων σε επίπεδο ΕΕ, μέσα από τη διασύνδεση των εθνικών ηλεκτρονικών συστημάτων. Η λογική είναι μια επιχείρηση να μπορεί να συμμετέχει σε διαδικασίες σε διαφορετικά κράτη-μέλη χωρίς να καλείται να καταθέτει επανειλημμένα τις ίδιες πληροφορίες και τα ίδια δικαιολογητικά. Παράλληλα, η ανταλλαγή δεδομένων μεταξύ των εθνικών συστημάτων φιλοδοξεί να ενισχύσει τη διαφάνεια και τον έλεγχο των συμβάσεων.
Η μεγαλύτερη τομή, ωστόσο, βρίσκεται στον τρόπο αξιολόγησης των προσφορών. Η βέλτιστη σχέση τιμής – ποιότητας προτείνεται να αποτελέσει την τυποποιημένη μέθοδο ανάθεσης, με τα ποιοτικά κριτήρια να αντιστοιχούν τουλάχιστον στο 30% και να φθάνουν στο 50% για συμβάσεις υψηλής έντασης εργασίας.
Στην πράξη, η τιμή δεν θα εξαφανιστεί από την εξίσωση, αλλά θα συνεκτιμάται με μια σειρά άλλων χαρακτηριστικών. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνονται η τεχνική αξία, τα λειτουργικά και αισθητικά χαρακτηριστικά, η προσβασιμότητα, οι μέθοδοι παραγωγής, οι περιβαλλοντικές και κοινωνικές παράμετροι, η καινοτομία, η ασφάλεια και η ανθεκτικότητα.
Ταυτόχρονα, το νέο πλαίσιο ενσωματώνει πιο έντονα τη διάσταση της ευρωπαϊκής στρατηγικής αυτονομίας. Προβλέπονται εργαλεία για την αντιμετώπιση κινδύνων που σχετίζονται με κρίσιμες υποδομές, την κυβερνοασφάλεια, την ασφάλεια εφοδιασμού και την επιρροή τρίτων χωρών, ενώ εισάγεται οριζόντιο πλαίσιο ευρωπαϊκής προτίμησης, υπό τις διεθνείς υποχρεώσεις της Ένωσης.
Ο πρόεδρος του ΣΑΤΕ Ζαχαρίας Αθουσάκης αντιμετωπίζει θετικά τη μετάβαση προς περισσότερο ενιαίους ευρωπαϊκούς κανόνες. Όπως επισημαίνει, το προηγούμενο μοντέλο των οδηγιών άφηνε στα κράτη-μέλη σημαντικό περιθώριο ως προς τον τρόπο ενσωμάτωσής τους στην εθνική νομοθεσία, με αποτέλεσμα να δημιουργούνται αποκλίσεις μεταξύ των χωρών.
Η βασική του επιφύλαξη βρίσκεται αλλού: στον τρόπο με τον οποίο θα εφαρμοστούν τα νέα ποιοτικά κριτήρια. Η απομάκρυνση από τη λογική της χαμηλότερης τιμής σημαίνει ότι οι αναθέτουσες αρχές θα αποκτήσουν μεγαλύτερο ρόλο στην αξιολόγηση διαφορετικών παραμέτρων μιας προσφοράς. Σύμφωνα με τον πρόεδρο του ΣΑΤΕ, εκεί χρειάζονται σαφείς ασφαλιστικές δικλίδες, ώστε να μην ανοίξει ο δρόμος για υποκειμενικές κρίσεις.
Για τον λόγο αυτό προκρίνει, όπου είναι δυνατόν, κριτήρια που θα λειτουργούν περισσότερο με τη λογική «το διαθέτεις ή δεν το διαθέτεις». Δηλαδή, συγκεκριμένες και μετρήσιμες προϋποθέσεις, τις οποίες ένας υποψήφιος είτε πληροί είτε όχι, αντί για συστήματα βαθμολόγησης που αφήνουν μεγαλύτερο περιθώριο κρίσης στην αναθέτουσα αρχή.
Πίσω όμως από τη συζήτηση για τους νέους ευρωπαϊκούς κανόνες βρίσκεται ένα πρόβλημα που η ελληνική αγορά κουβαλά εδώ και χρόνια, η επανάκριση των εργοληπτικών επιχειρήσεων.
Η ιστορία ξεκινά από τις ευρωπαϊκές οδηγίες του 2014 και οδηγεί στο Προεδρικό Διάταγμα 71/2019, με το οποίο καθορίστηκαν τα στοιχεία και οι προϋποθέσεις κατάταξης των επιχειρήσεων στο νέο μητρώο. Σύμφωνα με τον κ. Αθουσάκη, παρά το γεγονός ότι είχε προηγηθεί πολυετής διαβούλευση, το ΠΔ δεν εφαρμόστηκε ουσιαστικά για χρόνια.
Τελικά τέθηκε σε εφαρμογή τον Μάιο του 2024, όμως χρειάστηκαν ακόμη 15 έως 18 μήνες μέχρι να είναι σε θέση η ηλεκτρονική πλατφόρμα να δέχεται τα στοιχεία των επιχειρήσεων. Έτσι, η διαδικασία έφθασε ουσιαστικά έως το 2026.
Στο μεσοδιάστημα δίνονταν διαδοχικές παρατάσεις στην ισχύ παλαιότερων στοιχείων και πτυχίων. Κατά τον πρόεδρο του ΣΑΤΕ, αυτό είχε πραγματικές επιπτώσεις στον ανταγωνισμό, καθώς επιχειρήσεις που είχαν αναπτυχθεί και πληρούσαν τις προϋποθέσεις για να περάσουν σε υψηλότερη τάξη δεν μπορούσαν να επανακριθούν εγκαίρως και επομένως να διεκδικήσουν μεγαλύτερα έργα.
Ο ίδιος εκτιμά ότι σήμερα έχει αξιολογηθεί περίπου το 10%-20% των εργοληπτικών επιχειρήσεων, ενώ έχει προβλεφθεί επιπλέον χρονικό περιθώριο 24 μηνών για την ολοκλήρωση της διαδικασίας για το σύνολο των πτυχίων.
Η καθυστέρηση στα μητρώα συνδέεται, σύμφωνα με τον ΣΑΤΕ, με ένα ευρύτερο πρόβλημα της αγοράς, τη συγκέντρωση του κατασκευαστικού αντικειμένου.
Ο κ. Αθουσάκης υποστηρίζει ότι τα προηγούμενα χρόνια υπήρξε τάση ενοποίησης πολλών έργων σε μεγαλύτερες εργολαβίες, με συνέπεια να περιοριστεί το πεδίο στο οποίο μπορούσαν να δραστηριοποιηθούν οι μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις. Σύμφωνα με τα στοιχεία που επικαλείται, περίπου το 80% των χρηματοδοτούμενων έργων κατέληξε σε περιορισμένο αριθμό αναδόχων, οι οποίοι σήμερα διαθέτουν πολύ υψηλό ανεκτέλεστο αντικείμενο.
Στον αντίποδα, οι εργοληπτικές επιχειρήσεις των χαμηλότερων τάξεων βρίσκονται αντιμέτωπες με περιορισμένο νέο αντικείμενο. Σύμφωνα με τον πρόεδρο του ΣΑΤΕ, οι εκπτώσεις σε ορισμένους από τους διαγωνισμούς που απευθύνονται σε αυτές τις κατηγορίες έχουν φθάσει ακόμη και στο 30%-35%, ενώ περίπου 2.000 ατομικές εργοληπτικές επιχειρήσεις μηχανικών και υπομηχανικών βρίσκονται αντιμέτωπες με την έλλειψη νέων έργων.
Ιδιαίτερο πρόβλημα προκύπτει και με τις υπεργολαβίες. Μια μικρομεσαία επιχείρηση μπορεί να εκτελεί σημαντικό μέρος ενός έργου ως υπεργολάβος, όμως, σύμφωνα με τον κ. Αθουσάκη, το συγκεκριμένο αντικείμενο δεν αναγνωρίζεται με τον ίδιο τρόπο στον κύκλο εργασιών που απαιτείται για τη μελλοντική επανάκριση του πτυχίου της.
Έτσι δημιουργείται ένας φαύλος κύκλος. Οι μικρότερες επιχειρήσεις, επειδή δεν βρίσκουν επαρκές αυτόνομο αντικείμενο, καταφεύγουν στις υπεργολαβίες. Στη συνέχεια, όμως, μπορεί να μη συγκεντρώνουν τον κύκλο εργασιών που απαιτείται για την επόμενη επανάκριση. Ο πρόεδρος του ΣΑΤΕ προειδοποιεί ότι, εάν το ζήτημα δεν αντιμετωπιστεί, σε βάθος τριετίας αρκετές μικρομεσαίες επιχειρήσεις ενδέχεται να δυσκολευτούν να διατηρήσουν την κατάταξή τους, με κίνδυνο είτε να περιοριστούν μόνιμα στον ρόλο του υπεργολάβου είτε να αποχωρήσουν από την αγορά.
Ακόμη πιο έντονα θέτει το ζήτημα της καθυστέρησης ο πρόεδρος της ΠΕΣΕΔΕ Φώτιος Κουβουκλιώτης. Η βασική του θέση είναι ότι, την ώρα που η Ευρώπη συζητά ήδη το επόμενο θεσμικό μοντέλο, η Ελλάδα δεν έχει ακόμη ολοκληρώσει ουσιαστικά όσα έπρεπε να είχαν γίνει στο πλαίσιο των οδηγιών του 2014 και του ν. 4412/2016.
Σύμφωνα με τον ίδιο, παραμένουν ατέλειες στο θεσμικό πλαίσιο, αλλά και εγκύκλιοι και αποφάσεις που δεν εκδόθηκαν, ενώ κάνει λόγο για αργούς ρυθμούς προσαρμογής και για προβλήματα του κλάδου τα οποία εξακολουθούν να μην έχουν επιλυθεί.
Ιδιαίτερα αιχμηρή είναι η κριτική του και για τους πρόσθετους όρους που τίθενται σε ορισμένες διακηρύξεις. Ο πρόεδρος της ΠΕΣΕΔΕ αναφέρεται σε καταγγελίες εργοληπτών για υπερβολικές ή «φωτογραφικές» απαιτήσεις, οι οποίες, κατά την άποψή του, μπορούν να περιορίζουν αντί να ενισχύουν τον ανταγωνισμό. Αναφέρει ακόμη περιπτώσεις όπου ζητούνται προϊόντα συνδεδεμένα με δίπλωμα ευρεσιτεχνίας, περιορίζοντας εκ των πραγμάτων τον αριθμό των οικονομικών φορέων που μπορούν να ανταποκριθούν στις απαιτήσεις.
Το δεύτερο μεγάλο μέτωπο που ανοίγει η ΠΕΣΕΔΕ αφορά το κόστος των έργων. Ο κ. Κουβουκλιώτης υποστηρίζει ότι σημαντικό μέρος των τιμολογίων που εξακολουθούν να χρησιμοποιούνται για τον προϋπολογισμό των δημοσίων έργων βασίζεται σε δεδομένα που φθάνουν σχεδόν δύο δεκαετίες πίσω.
Κατά συνέπεια, όπως επισημαίνει, οι επιχειρήσεις καλούνται να εκτελούν σύγχρονα έργα με συμβατικές τιμές που δεν αποτυπώνουν το πραγματικό σημερινό κόστος των υλικών, της εργασίας και των ασφαλιστικών υποχρεώσεων.
Το πρόβλημα γίνεται ακόμη μεγαλύτερο σε περιόδους απότομων ανατιμήσεων. Σύμφωνα με τον ίδιο, ο μηχανισμός αναθεώρησης των τιμών δεν προσαρμόζεται με την απαιτούμενη ταχύτητα στις μεταβολές της αγοράς, με αποτέλεσμα ένα έργο να δημοπρατείται υπό συγκεκριμένες οικονομικές παραδοχές και να εκτελείται τελικά σε εντελώς διαφορετικές συνθήκες κόστους.
Η πίεση αυτή, όπως υποστηρίζει, δεν αφορά μόνο την κερδοφορία των αναδόχων. Μπορεί να επηρεάσει την ίδια την εκτέλεση των συμβάσεων, τα χρονοδιαγράμματα και τελικά την έγκαιρη ολοκλήρωση των δημοσίων έργων.
Μια διαφορετική διάσταση της ευρωπαϊκής μεταρρύθμισης αναδεικνύει ο πρόεδρος του ΣΕΓΜ Γεώργιος Ντούλης. Κατά την προσέγγισή του, η αλλαγή δεν περιορίζεται στον τρόπο δημοπράτησης και ανάθεσης. Αφορά συνολικά τον τρόπο με τον οποίο σχεδιάζεται ένα έργο από την πρώτη στιγμή.
Η ενεργειακή απόδοση, η ανθεκτικότητα απέναντι στην κλιματική αλλαγή, η κυκλικότητα και το ανθρακικό αποτύπωμα δεν μπορούν πλέον να αντιμετωπίζονται ως πρόσθετες απαιτήσεις που ενσωματώνονται εκ των υστέρων. Θα πρέπει να αποτελούν στοιχεία του αρχικού σχεδιασμού.
Αυτό σημαίνει ότι οι μελετητές καλούνται να εξετάζουν ολόκληρο τον κύκλο ζωής μιας υποδομής: ποια υλικά θα χρησιμοποιηθούν, από πού προέρχονται, πόση ενέργεια απαιτείται για την παραγωγή και τη μεταφορά τους, πόσο συχνά χρειάζονται συντήρηση, ποια είναι η διάρκεια ζωής τους και τι θα συμβεί όταν φθάσουν στο τέλος της χρήσης τους.
Με αυτό το μοντέλο αλλάζει και η ίδια η έννοια της οικονομικότερης λύσης. Μια επιλογή με χαμηλότερο αρχικό κόστος δεν είναι αναγκαστικά φθηνότερη σε βάθος χρόνου. Μια ακριβότερη λύση μπορεί να έχει μεγαλύτερη διάρκεια ζωής, χαμηλότερες ανάγκες συντήρησης και τελικά μικρότερο συνολικό κόστος.
Προϋπόθεση, ωστόσο, για να λειτουργήσει αυτό το μοντέλο είναι η ύπαρξη αξιόπιστων και πιστοποιημένων δεδομένων για το ανθρακικό αποτύπωμα των δομικών υλικών, ώστε οι διαφορετικές λύσεις να μπορούν να συγκρίνονται με κοινά και μετρήσιμα στοιχεία.
Η νέα ευρωπαϊκή κατεύθυνση, επομένως, βρίσκει την ελληνική αγορά δημοσίων έργων σε ένα κρίσιμο μεταβατικό σημείο. Η Ευρώπη επιχειρεί να περάσει από το μοντέλο όπου κυριαρχούσε η τιμή σε ένα σύστημα που εξετάζει περισσότερο την ποιότητα, την ανθεκτικότητα, τη βιωσιμότητα και το συνολικό κόστος ζωής μιας υποδομής. Στην Ελλάδα, όμως, η επιτυχία αυτής της μετάβασης θα εξαρτηθεί και από το κατά πόσο θα κλείσουν παλαιότερες εκκρεμότητες, από την ολοκλήρωση της επανάκρισης των πτυχίων και την ανανέωση των τιμολογίων μέχρι τη διασφάλιση αντικειμενικών όρων στους διαγωνισμούς και τη δυνατότητα των μικρομεσαίων επιχειρήσεων να διατηρήσουν ουσιαστικό ρόλο στην αγορά.
